London groeit ondanks de Brexit al decennia ontzettend hard. De stad dijt uit: buitenwijken liggen op 20 à 30 kilometer buiten The City, het hart van de metropool. Het mobiliteitssysteem piept & kraakt sinds begin deze eeuw in haar voegen. Om de economische centra onderling en de buitenwijken daarop goed te verbinden is besloten tot de aanleg van Crossrail: een heavy rail-spoorverbinding dwars door de stad. Gelet op de spanningsvolle discussie 'stad-platteland' was volledige financiering door de Rijksoverheid van Crossrail 1 (Elizabeth Line) niet mogelijk. In London is gekozen voor een slimme bekostigingsstrategie via 'baatafroming' bij het bedrijfsleven.
Drie perspectieven
In London is een 'Urban Growth Machine' ontstaan van actoren die veelal tegenstrijdige belangen hebben, maar allen baat hebben als het gebied als geheel erop vooruitgaat. Het dynamische en soms diffuse samenspel leidt tot een bijzonder resultaat voor gebiedsontwikkeling, voorzieningen en investeringen in openbaar vervoer. In drie perspectieven wordt uiteengerafeld wat de kracht is van deze deze 'value capturing'.
1. Projectkenmerk
Wat zijn de specifieke kenmerken van Crossrail 1?
- Locatie en omvang. Crossrail bestaat uit 2 lijnen, in dit geval gaat het om de Oost-Westverbinding die Heathrow Airport, Paddington, Liverpool Street (The City), Canary Wharf en Stratford verbindt met een transportsysteem als de RER (Parijs) en S-Bahn (Berlin). Transport for London (TfL) is opdrachtgever van het project. Op 15 mei 2009 begonnen de werkzaamheden en 13 jaar later op 17 mei 2022 is de lijn op Paddington station officieel geopend door Queen Elizabeth II.
- Ontwikkelpotentie. Vanaf 2003 is door middel van workshops gesproken met het bedrijfsleven over de aanleg, inclusief een bijdrage van vastgoedeigenaren. Uit analyses van beleggers werd aangetoond dat door aanleg van Crossrail het vastgoed in waarde stijgt, samen met de verkeersmodellen van Transport for London werd de vervoerswaarde onderbouwd. Er is hier sprake van value capturing: "De waardevermeerdering van grond en onroerend goed – ontstaan door publiek handelen – direct dan wel indirect af te romen en aan te wenden voor die activiteiten die deze waardestijging veroorzaken"
- Strategische betekenis. Verbinden van de economische toplocaties door de aanleg van een regionale hoofdas onder de eeuwenoude stad, bestaande uit 42 kilometer tunnel en vele stations. De capaciteit van het OV-netwerk van Central London is met 10% vergroot. Verwachting is dat jaarlijks 200 miljoen reizigers gebruikmaken van de Elizabeth Line.
2. Marktomstandigheden
Wat zijn de politiek- en economische omstandigheden waarmee Crossrail 1 ontwikkeld kon worden?
- Politiek. In 2001 is Cross London Rail Links (CLRL) opgericht, een 50/50-jointventure van Transport for London en de Rijksoverheid (Department for Transport). Om de publieke opinie te mobiliseren zijn in 2003 en 2004 op 30 verschillende locaties tentoonstellingen georganiseerd. In 2009 is de Business Rate Supplements Act (BRS) ingevoerd. Hiermee krijgen county councils (provinciebesturen) en de Greater London Authority de mogelijkheid een toeslag van 2% te heffen op de waardevermeerdering van vastgoed (value capturing). In 2009 is de bouw gestart. Bijsturing vanuit de politiek is soms gecompliceerd, omdat dergelijke verbanden goed functioneren 'at an arm's length', zeker in tijden van economische crisis. In London is de burgemeester gekozen en is er een regionale gemeenteraad, waarmee via verkiezingen bewoners direct invloed kunnen uitoefenen.
- Economie. London concurreert onder andere met New York, Parijs en Shanghai: vanuit de marktpartijen is al in de tijd van Margaret Thatcher stevig gelobbyd voor een krachtige investering in de infrastructuur van London. Ook in London zelf is een stevig debat geweest over de route van de lijn. In eerste instantie ging het om de verbinding tussen Heathrow Airport en The City. Nadat de Canary Wharf Group €150 miljoen op tafel heeft gelegd is ook Canary Wharf, het 2e zakendistrict van de metropool, aangesloten op de Elizabeth Line.
3. Institutioneel landschap
In welke lagen, contexten en dynamieken is Crossrail 1 ontwikkeld?
- Middelen. Bij de start in 2009 waren de kosten geraamd op €17,6 miljard, uiteindelijk bedroegen de kosten €20,2 miljard. Verdeling van dekking: bijna 40% van de middelen komt via Business Rate Supplements, daarnaast hebben begunstigden, zoals City of London Corporation, Canary Wharf Group, Heathrow Airport en Berkeley Homes directe bijdragen geleverd. Ruim 40% van de middelen komt via Transport for London (inclusief dekking van de Rijksoverheid van €4,8 miljard). De Europese Investeringsbank heeft een lening verstrekt van €600 miljoen voor de aanschaf van 70 treinen van Bombardier.
- Governance. Crossrail heeft 3 gekozen burgemeesters gekend, van progressief tot conservatief, allen hebben de ontwikkeling van Crossrail te alle tijd gesteund. In 2000 werd de Greater London Authority opgericht: dit was een krachtige wind in de rug voor Crossrail. De Mayor of London kreeg hiermee vergaande, regionale bevoegdheden voor economisch beleid, ruimtelijke ontwikkeling en openbaar vervoer. Hiermee vielen alle relevante beleidsdomeinen onder aansturing van één bestuursorgaan.
- Wetgeving. De Rijksoverheid (HM Treasury) heeft het mogelijk gemaakt de baatbelasting in te voeren: de Business Rate Supplements. Dit is een huurwaardeheffing voor gebruikers van commercieel vastgoed. Deze regeling, met een drempelwaarde voor groot vastgoed, is 30 jaar geldig. Ondergrens ligt op een waarde van £70.000 per niet-woning: dit is 15% van kantoor- en bedrijvenvoorraad van de Greater London Area. De BRS levert uiteindelijk €6,5 miljard op voor de Elizabeth Line.
- Cultuur. In London is gekozen – in lijn van de Angelsaksische cultuur – voor een pragmatische aanpak: combinatie van welvaartsverdeling met een rendementsaanpak. De opbrengsten van privaat vastgoed zijn ingezet voor publieke voorzieningen. Dit in combinatie met een efficiënte en uitvoerbare methodiek via de BRS. Risico van baatbelasting is de planologische inzet op zeer hoge dichtheden met beperkte buitenruimte. Ook kan het sociaal-economische contrast met de naastgelegen wijken hoog zijn. De methodiek van BRS is voor Crossrail 2 (Noord-Zuidverbinding) niet mogelijk, omdat er geen relevante economische gebieden zijn die kunnen bijdragen.
Onderzoek
Meer weten over andere bekostigingsstrategieën, zoals publieke gronduitgifte in Ørestad [København], langjarige allocatie van OZB-inkomsten in Hudson Yards [New York] en meer informatie over Crossrail [London]? Lees het onderzoek: Daadkracht & Drang: Zes inzichten uit een verdiepende studie naar de bekostiging van openbaar vervoer in New York, Londen en Kopenhagen
